Editorial
Cincuenta años del Parlamento europeo. La fuerza de la democracia supranacional.
Estamos celebrando estos días el cincuenta aniversario del Parlamento Europeo, constituido como Asamblea común a las tres primeras Comunidades Europeas. La evolución de estos cincuenta años de integración europea va de la mano de la del propio Parlamento Europeo, de la cual es ejemplo y motor.
Parlamento Europeo e integración política.
La historia de la mutación de las Comunidades Europeas de naturaleza económica, donde priman los Estados, a la Unión Europea de naturaleza política, donde predomina el conjunto, es la historia de la evolución de una Asamblea de parlamentarios nacionales a un Parlamento directamente elegido y que detenta poderes legislativos, presupuestarios y de control político. La historia de ascenso al poder del Parlamento Europeo es la historia de la configuración de la Europa política.
Según los Tratados constitutivos las Comunidades son organizaciones internacionales de integración, donde una Asamblea parlamentaria tiene sólo funciones consultivas. Cincuenta años después la Unión Europea es más que una organización internacional. Es un sistema político supranacional singular, de corte federativo. Hoy esta peculiar democracia supranacional descansa sobre una doble legitimidad, la de los Estados miembros y la de los ciudadanos, afirmada indirectament por el Tratado de Lisboa en el nuevo artículo 10 que introduce en el TUE. Es en el Parlamento Europeo donde se manifiesta la segunda de esas legitimidades, la representación de los ciudadanos europeos.
No está de más recordar que en mayo se celebra también el sesenta Aniversario del Congreso de la Haya, que en la postguerra europea sirvió de foro de reflexión de la sociedad civil para pasar a la acción política de la integración de Europa. Este Congreso de La Haya, de manifiesto carácter federalista, pondría el acento precisamente en la necesidad de la institución parlamentaria en la integración política de Europa. Como deseaba el Congreso, inicialmente no se pudo avanzar a partir de una Asamblea constituyente europea, pero a los congresistas hay que darles la razón en la importancia de la institución democrática y parlamentaria para la integración política de Europa. En La Haya se pondría en marcha un proceso político que hoy comienza a aflorar y a hacerse visiblemente político y federal tras los años del funcionalismo.
El Parlamento Europeo como motor de transformación de las Comunidades en Unión.
La institución parlamentaria europea no es sólo la institución que más ha cambiado de las europeas desde sus inicios. Tampoco muestra solamente la evolución de la Unión. Ha sido el motor, el actor fundamental del paso de la integración económica a la abiertamente política; no en vano es el diseñador del modelo político de la Unión Europea y el principal impulsor del cambio. Puede ser motor de cambio desde 1979 precisamente por su naturaleza: encarna una legitimidad democrática directa que supera el mero carácter internacional de las Comunidades Europeas. Esta institución democráticamente electa irá poco a poco alterando las constantes políticas del sistema político europeo hasta afirmarse un modelo de federalismo intergubernamental.
Pueden verse tres etapas en la naturaleza del Parlamento y su reflejo en el conjunto de la integración.
• La Asamblea consultiva común (1958-1979): En 1958, junto a la firma de los Tratados de Roma, se decide que algunas de las instituciones comunes –Asamblea parlamentaria y Tribunal- serían únicas para las tres Comunidades. Esta decisión de economía institucional tendría el efecto de dotar ya de una unidad política –la Comunidad Europea- a las tres Comunidades jurídicas sectoriales. Ese efecto se reforzaría por la fusión de los ejecutivos en 1965. La Asamblea única refleja la Europa comunitaria única. Su primer Presidente sería Robert Schuman, el padre político de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
Es preciso subrayar la importancia del diseño institucional en los Tratados fundacionales. Siempre se apostó por la idea de instituciones comunes fuertes, siguiendo el ideario monnetiano. La primera Asamblea parlamentaria sería una Asamblea internacional, constituida por una representación de los Parlamentos Nacionales. Sólo tendría funciones consultivas, no exactamente parlamentarias. En la medida en que era institución común, podía desarrollarse. Los Tratados originarios, sin embargo, contenían importantes previsiones en este sentido. La más importante, sin duda, era su elección futura por sufragio universal directo. Harían falta veintiún años para poder poner en marcha esta previsión.
• Las elecciones de 1979 y el diseño de la Unión Europea (1979-1986): En 1976 el Consejo Europeo, liderado por Giscard d'Estaing y Schmidt, adoptaría la decisión para aplicar de una vez por todas las disposiciones del Tratado y hacer elegir el Parlamento Europeo por sufragio universal directo. Esta decisión cambiaría la naturaleza intergubernamental de las Comunidades Europeas.
Las primeras elecciones tendrían lugar en junio de 1979. Los distintos partidos políticos nacionales concurrieron a las urnas poniendo como candidatos a aquellos raros especímenes con vocación europeísts. El primer Parlamento estaría formado en su mayoría por federalistas de larga trayectoria política. Esto se reflejaría en una de sus primeras decisiones: la necesidad de combatir los problemas de la “euroesclerosis” europea, redactando un Tratado para crear la Unión Europea de naturaleza política. Ese Tratado tenía vocación de Constitución y para ellos sólo podía emanar de la institución directamente elegida, el Parlamento Europeo.
El 14 de febrero de 1984 el Parlamento Europeo aprobaría el Proyecto de Tratado de la Unión Europea, conocido como “Proyecto Spinelli” que diseña una organización de naturaleza política muy similar a la Unión en la que vivimos hoy en día. Muchos de sus elementos característicos se encuentran allí: el método comunitario junto al intergubernamental, el procedimiento de codecisión, los procedimientos de garantía democrática...
El Proyecto de Tratado nunca sería adoptado por los Estados y nunca entraría en vigor tal cual pero el impulso político generado haría necesaria la convocatoria de la primera de las Conferencias Intergubernamentales de reforma de los Tratados. Esas Conferencias ya no pararían. Se había puesto en marcha un proceso político de transformación de la Unión.
• El progresivo ascenso al poder hasta la igualdad con el Consejo (1986-2009): Desde los veinticuatro años de la aprobación del Proyecto de Unión Europea parlamentario, se ha producido un proceso de reforma continua en el seno de la Unión. En estos años es muy poco el tiempo en que la Unión no ha estado inmersa en labores de reforma, sea preparación de una Conferencia, la negociación o la ratificación de un Tratado. En las cuatro revisiones vigentes hasta el momento actual -el Acta Única Europea, el Tratado de Maastricht, el Tratado de Amsterdam y el de Niza- el Parlamento siempre ha visto ampliados sus poderes legislativos, presupuestarios y de incidencia en el nombramiento y el control de la Comisión.
En el proceso constitucional que lleva a la adopción del Tratado de Lisboa –ahora pendiente de ratificación- el Parlamento Europeo es el actor clave. A través de un lobbying muy eficaz consiguió trasladar a la Convención Europea la agenda constitucional, sus métodos de trabajo y sus inquietudes. El resultado al día de hoy es el Tratado que más competencias reconoce al Parlamento Europeo, y que prácticamente le iguala al Consejo. El procedimiento de codecisión, en pide de igualdad con el Consejo, se consolida como procedimiento legislativo ordinario. Se han reducido mucho los procedimientos especiales donde el Parlamento no tiene ninguna participación. Es plena autoridad presupuestaria con el Consejo, tras la eliminación de la división entre gastos obligatorios y no obligatorios. Mantiene su poder de acción sobre la Comisión.
El Parlamento Europeo: representante de la legitimidad ciudadana
Se consolida así una peculiar democracia supranacional, caracterizada por un sistema político e institucional apoyado en la doble legitimidad de Estados y ciudadanos. Legitimidad que, por parecer muy avanzada, no aparece en artículo 1 del TUE, pero que se afirma en otros lugares menos visibles, como los artículos 10 y 13 del TUE. Según el artículo 10 el Parlamento es el representante de los ciudadanos en la democracia representativa europea. De ahí la llamativa extensión de sus poderes. Por primera vez, tras un largo rosario de resoluciones, el Parlamento Europeo se considera satisfecho por el tratamiento recibido en el Tratado de Lisboa.
El Parlamento Europeo es la institución que más ha cambiado en los años de la integración, lo que viene reflejando su realidad como representante de los ciudadanos. Se ha cambiado el equilibrio interinstitucional siempre a favor del Parlamento Europeo. Así, incremento de poderes del Parlamento Europeo es equivalente a democratización del sistema político y decisorio europeo. También crecientemente se afirma como la conciencia pública en cuestiones internacionales, donde reflexiona y se consolida como faro ante cualquier contencioso internacional.
Ahora bien, para que tenga el lugar real que merece es preciso dinamizar la política europea –los partidos políticos- para llamar la atención pública sobre la trascendencia de las citas electorales europeas y movilizar un electorado cada vez más apático. Quizás la vieja propuesta de Delors, de nombrar candidatos a presidir la Comisión, podría sacarse del baúl de los recuerdos. Serviría para personalizar la política europea y acercar a los ciudadanos una instituciones que perciben tan lejanas.
Francisco Aldecoa Luzarraga
Catedrático de Relaciones Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
Parlamento Europeo e integración política.
La historia de la mutación de las Comunidades Europeas de naturaleza económica, donde priman los Estados, a la Unión Europea de naturaleza política, donde predomina el conjunto, es la historia de la evolución de una Asamblea de parlamentarios nacionales a un Parlamento directamente elegido y que detenta poderes legislativos, presupuestarios y de control político. La historia de ascenso al poder del Parlamento Europeo es la historia de la configuración de la Europa política.
Según los Tratados constitutivos las Comunidades son organizaciones internacionales de integración, donde una Asamblea parlamentaria tiene sólo funciones consultivas. Cincuenta años después la Unión Europea es más que una organización internacional. Es un sistema político supranacional singular, de corte federativo. Hoy esta peculiar democracia supranacional descansa sobre una doble legitimidad, la de los Estados miembros y la de los ciudadanos, afirmada indirectament por el Tratado de Lisboa en el nuevo artículo 10 que introduce en el TUE. Es en el Parlamento Europeo donde se manifiesta la segunda de esas legitimidades, la representación de los ciudadanos europeos.
No está de más recordar que en mayo se celebra también el sesenta Aniversario del Congreso de la Haya, que en la postguerra europea sirvió de foro de reflexión de la sociedad civil para pasar a la acción política de la integración de Europa. Este Congreso de La Haya, de manifiesto carácter federalista, pondría el acento precisamente en la necesidad de la institución parlamentaria en la integración política de Europa. Como deseaba el Congreso, inicialmente no se pudo avanzar a partir de una Asamblea constituyente europea, pero a los congresistas hay que darles la razón en la importancia de la institución democrática y parlamentaria para la integración política de Europa. En La Haya se pondría en marcha un proceso político que hoy comienza a aflorar y a hacerse visiblemente político y federal tras los años del funcionalismo.
El Parlamento Europeo como motor de transformación de las Comunidades en Unión.
La institución parlamentaria europea no es sólo la institución que más ha cambiado de las europeas desde sus inicios. Tampoco muestra solamente la evolución de la Unión. Ha sido el motor, el actor fundamental del paso de la integración económica a la abiertamente política; no en vano es el diseñador del modelo político de la Unión Europea y el principal impulsor del cambio. Puede ser motor de cambio desde 1979 precisamente por su naturaleza: encarna una legitimidad democrática directa que supera el mero carácter internacional de las Comunidades Europeas. Esta institución democráticamente electa irá poco a poco alterando las constantes políticas del sistema político europeo hasta afirmarse un modelo de federalismo intergubernamental.
Pueden verse tres etapas en la naturaleza del Parlamento y su reflejo en el conjunto de la integración.
• La Asamblea consultiva común (1958-1979): En 1958, junto a la firma de los Tratados de Roma, se decide que algunas de las instituciones comunes –Asamblea parlamentaria y Tribunal- serían únicas para las tres Comunidades. Esta decisión de economía institucional tendría el efecto de dotar ya de una unidad política –la Comunidad Europea- a las tres Comunidades jurídicas sectoriales. Ese efecto se reforzaría por la fusión de los ejecutivos en 1965. La Asamblea única refleja la Europa comunitaria única. Su primer Presidente sería Robert Schuman, el padre político de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
Es preciso subrayar la importancia del diseño institucional en los Tratados fundacionales. Siempre se apostó por la idea de instituciones comunes fuertes, siguiendo el ideario monnetiano. La primera Asamblea parlamentaria sería una Asamblea internacional, constituida por una representación de los Parlamentos Nacionales. Sólo tendría funciones consultivas, no exactamente parlamentarias. En la medida en que era institución común, podía desarrollarse. Los Tratados originarios, sin embargo, contenían importantes previsiones en este sentido. La más importante, sin duda, era su elección futura por sufragio universal directo. Harían falta veintiún años para poder poner en marcha esta previsión.
• Las elecciones de 1979 y el diseño de la Unión Europea (1979-1986): En 1976 el Consejo Europeo, liderado por Giscard d'Estaing y Schmidt, adoptaría la decisión para aplicar de una vez por todas las disposiciones del Tratado y hacer elegir el Parlamento Europeo por sufragio universal directo. Esta decisión cambiaría la naturaleza intergubernamental de las Comunidades Europeas.
Las primeras elecciones tendrían lugar en junio de 1979. Los distintos partidos políticos nacionales concurrieron a las urnas poniendo como candidatos a aquellos raros especímenes con vocación europeísts. El primer Parlamento estaría formado en su mayoría por federalistas de larga trayectoria política. Esto se reflejaría en una de sus primeras decisiones: la necesidad de combatir los problemas de la “euroesclerosis” europea, redactando un Tratado para crear la Unión Europea de naturaleza política. Ese Tratado tenía vocación de Constitución y para ellos sólo podía emanar de la institución directamente elegida, el Parlamento Europeo.
El 14 de febrero de 1984 el Parlamento Europeo aprobaría el Proyecto de Tratado de la Unión Europea, conocido como “Proyecto Spinelli” que diseña una organización de naturaleza política muy similar a la Unión en la que vivimos hoy en día. Muchos de sus elementos característicos se encuentran allí: el método comunitario junto al intergubernamental, el procedimiento de codecisión, los procedimientos de garantía democrática...
El Proyecto de Tratado nunca sería adoptado por los Estados y nunca entraría en vigor tal cual pero el impulso político generado haría necesaria la convocatoria de la primera de las Conferencias Intergubernamentales de reforma de los Tratados. Esas Conferencias ya no pararían. Se había puesto en marcha un proceso político de transformación de la Unión.
• El progresivo ascenso al poder hasta la igualdad con el Consejo (1986-2009): Desde los veinticuatro años de la aprobación del Proyecto de Unión Europea parlamentario, se ha producido un proceso de reforma continua en el seno de la Unión. En estos años es muy poco el tiempo en que la Unión no ha estado inmersa en labores de reforma, sea preparación de una Conferencia, la negociación o la ratificación de un Tratado. En las cuatro revisiones vigentes hasta el momento actual -el Acta Única Europea, el Tratado de Maastricht, el Tratado de Amsterdam y el de Niza- el Parlamento siempre ha visto ampliados sus poderes legislativos, presupuestarios y de incidencia en el nombramiento y el control de la Comisión.
En el proceso constitucional que lleva a la adopción del Tratado de Lisboa –ahora pendiente de ratificación- el Parlamento Europeo es el actor clave. A través de un lobbying muy eficaz consiguió trasladar a la Convención Europea la agenda constitucional, sus métodos de trabajo y sus inquietudes. El resultado al día de hoy es el Tratado que más competencias reconoce al Parlamento Europeo, y que prácticamente le iguala al Consejo. El procedimiento de codecisión, en pide de igualdad con el Consejo, se consolida como procedimiento legislativo ordinario. Se han reducido mucho los procedimientos especiales donde el Parlamento no tiene ninguna participación. Es plena autoridad presupuestaria con el Consejo, tras la eliminación de la división entre gastos obligatorios y no obligatorios. Mantiene su poder de acción sobre la Comisión.
El Parlamento Europeo: representante de la legitimidad ciudadana
Se consolida así una peculiar democracia supranacional, caracterizada por un sistema político e institucional apoyado en la doble legitimidad de Estados y ciudadanos. Legitimidad que, por parecer muy avanzada, no aparece en artículo 1 del TUE, pero que se afirma en otros lugares menos visibles, como los artículos 10 y 13 del TUE. Según el artículo 10 el Parlamento es el representante de los ciudadanos en la democracia representativa europea. De ahí la llamativa extensión de sus poderes. Por primera vez, tras un largo rosario de resoluciones, el Parlamento Europeo se considera satisfecho por el tratamiento recibido en el Tratado de Lisboa.
El Parlamento Europeo es la institución que más ha cambiado en los años de la integración, lo que viene reflejando su realidad como representante de los ciudadanos. Se ha cambiado el equilibrio interinstitucional siempre a favor del Parlamento Europeo. Así, incremento de poderes del Parlamento Europeo es equivalente a democratización del sistema político y decisorio europeo. También crecientemente se afirma como la conciencia pública en cuestiones internacionales, donde reflexiona y se consolida como faro ante cualquier contencioso internacional.
Ahora bien, para que tenga el lugar real que merece es preciso dinamizar la política europea –los partidos políticos- para llamar la atención pública sobre la trascendencia de las citas electorales europeas y movilizar un electorado cada vez más apático. Quizás la vieja propuesta de Delors, de nombrar candidatos a presidir la Comisión, podría sacarse del baúl de los recuerdos. Serviría para personalizar la política europea y acercar a los ciudadanos una instituciones que perciben tan lejanas.
Francisco Aldecoa Luzarraga
Catedrático de Relaciones Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
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